서울고등법원 재판장 성수제 양진수. 하태한 판사는 2024. 2. 14. 선고를 통해 전 용인시장과 교통연구원들에게 손해배상책임이 있다는 판결을 하였다.
1. 사건은 용인시는 1995년부터 민간투자사업의 형태로 용인경전철 건설 사업을 추진하여 오던 중, 2000년에 한국교통연구원과 용역계약을 체결하여 용인경전철 건설의 타당성 분석에 관한 용역을 의뢰하였고, 한국교통연구원은 용인시에 경전철 하루 이용객이 14만명을 탑승하럿이라는 수요 예측이 포함된 용역보고서를 제출 하였다.
용인시는 이○문 전 시장의 재임 중(2002. 7. 1. ~ 2006. 6. 30.)이던 2004. 7. 27. 사업시행자와 용인경전철 건설에 관한 실시협약을 체결하였는데, 사업 초기 시공⋅운영 위험을 부담하는 사업시행자에 대한 사업참여 유인의 일환으로 ‘최소수입 보장 약정’을 90%이상 보상해주는 조건을 실시협약에 포함시켰다.
위 최소수입 보장 약정은 한국교통연구원의 사업 타당성 검토, 그중에서도 특히 ‘수요 예측’ 부분을 토대로 한 것이었음 그런데 용인경전철 완공 후에 실시협약의 기초가 된 한국교통연구원의 위 수요 예측에 현저히 미달하는 인원수만 실제로 용인경전철을 이용함에 따라 예상 수입과 실제 수입 사이의 간극이 커지게 되었다.
용인시는 실시협약 중 최소수입 보장 약정 부분에 따라 사업시행자에게 거액의 재정지원금을 지급하는 손해를 입게 었으나 이○문 시장 퇴임 후 용인시의 후임 시장들은 ‘최소수입 보장 약정’을 ‘사업운영비 보전 방식’으로 변경하는 내용의 변경협약을 체결하는 등 용인시의 손해를 줄이려는 노력을 하였다고 볼수 있으나
변경협약에 의하더라도 용인시는 여전히 2043년까지 매년 사업시행자에게 거액의 재정지원금을 지급해야 하는데, 이미 지급한 액수까지 합하면 그 금액은 무려 2조 원이 넘는 천문학적인 액수에 용인시민들이 경악한 것이다. 이에 용인시민들인 원고들은 2013년 수원지방법원에 용인시장을 피고로 하여, ‘용인시장을 포함한 관계자들을 대상으로 소송을 제기하였다.
전 용인시장 이○문, 서○석, 김○규 및 실시협약에 관한 사업타당성 검토 업무(수요 예측 업무 포함)를 수행한 한국교통연구원과 그 연구원들을 상대로 하여 손해배상청구를 하라’는 내용의 주민소송 제기하면서 당초 청구금액을 약 1조 32억 원으로 하였다가, 환송 후 서울고등법원에서 최종적으로 약 2조 432억 원으로 확장하였다.
1심(수원지방법원 2017. 1. 16. 선고 2013구합9299 판결)과 환송 전 항소심(서울고등법원 2017. 9. 14. 선고 2017누35082 판결)은 전체 손해배상청구 중 극히 일부인 법무법인 선정 관련 손해 부분만 인정하고, 나머지 부분(주된 청구 부분 전부 포함)은 모두 소각하 또는 청구기각하는 내용의 판결을 선고 하였다.
그러나 대법원은 이○문 전 시장과 한국교통연구원의 손해배상책임 인정 여부에 대하여 더 심리하여 다시 판단하라는 취지로 파기환송 (대법원 2020. 7. 29. 선고 2017두63467 판결) 이에 환송 후 서울고등법원이 대법원의 파기환송 취지에 따라 심리를 진행하여 서울고등법원 재판부의 판결 요지 (⇨ 원고들의 주된 청구 부분에 관하여 손해배상책임을 정면으로 인정하는 취지로 원고들 일부 승소 판결)
손해배상책임의 성립
1) 전(前) 용인시장 이○문의 실시협약 체결에 관한 중대한 과실 인정
● 최소운영수입 보장 약정을 하였다는 것 자체가 위법한 것은 아니지만, 한국교통연구원의 과도한 수요예측에 대하여 그 타당성을 검토(직접 또는 용인시 담당 직원들에게 검토를 지시하고 보고받는 방식 등)하려는 최소한의 시도조차 하지 않고 이를 그대로 실시협약의 기초로 삼아 사업시행자에게 일방적으로 유리한 내용이 포함되도록 하고, 용인시와 사업시행자 사이에 적절한 위험부담이 이루어지지 않도록 한 것은 ‘시장으로서의 선관주의의무를 현저히 해태한 것’임
● 실시협약안을 검토한 기획예산처장관이 ‘30년간 90% 운영수입 보장은 축소할 필요가 있다’는 심의결과를 통보하였음에도, 이○문은 실시협약에 반영하지 않음 그 과정에서, 운영수입 보장기간, 보장수준(보장의 최대한도), 보장조건 등을 합리적인 수준으로 개선하여 용인시의 손실을 줄일 수 있는 내용을 포함하고 있는 2003년 민간투자사업 기본계획을 적용하지 않고,보장기간, 보장수준⋅조건 면에서 용인시에게 더 불리한 2002년 기본계획을 적용 저지 규정조차 두지 않음 [저지규정 : 실제 운영수입이 추정 운영수입을 현저히 밑돌 경우(가령 50% 미달) 아예 운영수입 보장대상에서 제외함으로써 사업시행자가 과도한 수요 예측을 하지 않도록 사전에 차단하는 조항]
● 거액의 재정 지출을 수반함에도, 용인시의회의 사전 의결 절차 등 법령상 필요한 절차조차 준수하지 않음
2) 한국교통연구원과 그 연구원들의 과실 인정
● 용인경전철 건설의 타당성 분석에 있어, 과도한 수요 예측 결과를 바탕으로 한 잘못이 있고, 이로써 용인시에 손해를 입힘 - ‘수요 예측에 따른 교통수요 추정’은 사업 실시 여부 자체 및 실시협약의 내용과 직결되는 중요한 요소임 - 그런데도 수요 예측에 관한 합리적인 방법을 사용하지 않고 과도한 수요 예측을 함 (용인경전철 개통 후 실제 탑승인원은 실시협약에서의 예상치 대비 5 ~ 13% 수준에 불과)
- 용인경전철을 둘러싼 여러 환경이 많이 변하였음에도 과거의 자료를 거의 그대로 사용하여 예상 수요 산출 이는 용인경전철 사업의 정책결정권자인 이○문의 실시협약 체결 여부 및 구체적인 내용에 관한 의사결정에 실질적인 영향을 미침 한국교통연구원의 연구원들이 용인시측 협상단에 참여하기도 하여, 수요 예측 결과가 실시협약 체결 여부와 그 내용에 중요한 요소가 될 것임은 충분히 예견 가능한 것이었음
3) 성립하는 손해배상책임의 법적 성격
● 전 용인시장 이○문과 연구원들은 공동불법행위 성립, 한국교통연구원은 용인시와의 용역계약의 당사자로서 채무불이행책임(불완전이행)과 사용자책임이 성립하여 위 공동불법행위자들과 부진정 연대채무 관계 이후의 변경협약에도 불구하고 인과관계 단절되지 않음
● 이○문의 시장 임기가 끝난 후 후임 시장인 서○석, 김○규 재임 당시에 ‘최소수입보장 방식’을 ‘사업운영비 보장 방식’으로 변경하여 용인시의 손해를 줄이는 형태로 위 실시협약에 대한 변경협약을 체결하기는 하였으나, 변경협약으로 용인시가 지출하여야 하는 관리운영비 상당의 금액은 결국 ‘최소수입보장 방식’에 따른 손해의 변경된 형태에 불과함
나. 용인시에 발생한 손해의 확정 및 이에 대한 책임제한
1) 용인시에 ‘발생’한 손해액의 산정
● 손해액의 산식은 ‘과도한 수요 예측으로 인하여 용인시가 부담하게 된 재정지원금 합계 금액’(이하 편의상 Ⓐ)과 ‘수요 예측이 합리적이었을 경우에 용인시가 부담하였을 것으로 추정되는 재정지원금 합계 금액’(이하 편의상 Ⓑ)의 차액(Ⓐ - Ⓑ)으로 산정
● 용인시는 변경협약 조항에 따라 2013년부터 2022년까지 사업시행자에게 약 4,293억 원의 재정지원금을 이미 지급하였고, 추후 2043년까지 1조 원 이상의 재정지원금을 더 지급하여야 함- 용인시가 추후 사업시행자에게 지급할 재정지원금의 액수가 달라질 가능성이 있어 변론종결일 현재 사업시행자에게 이미 지급한 약 4,293억 원만을 Ⓐ로 인정함
● 다만 현 시점에서 Ⓑ 부분을 정확히 산정하는 것이 어려운데, 관련 법 규정과 법리1)에 따라 부득이 Ⓑ를 0으로 간주하여 위 약 4,293억 원을 용인시의 손해액으로 확정하고, 다만 손해액이 부당하게 과다해지는 것을 방지하기 위해서 뒤에서 책임제한 부분에서 참작함
2) 책임제한 ☜ ‘실제 배상의무 있는’ 손해액의 확정
● 책임제한에 관한 법리에 의하면, 피해자에 대한 관계에서 ‘공동불법행위자들’의 책임비율은 사람별로 산정하는 것이 아니라 전체에 대하여 하나의 책임비율을 산정해야 하지만, ‘공동불법행위자 아닌 부진정연대채무자’의 책임비율은 사람별
1) ‘재산적 손해의 발생 사실이 인정되나 구체적인 손해의 액수를 증명하는 것이 사안의 성질상 곤란한 경우’에는 변론 전체의 취지와 증거조사의 결과에 의하여 인정되는 모든 사정을 종합하여 ‘상당하다고 인정되는 금액’을 손해배상 액수로 정할 수 있음으로 개별적으로 산정할 수 있음
● 피해자인 용인시에 대한 관계에서 ‘공동불법행위자’인 이○문 전 시장과 연구원들의 책임비율은 전체적으로 5%로 산정함이 타당함 ⇨ 손해배상금의 액수는 214억 6,809만 5,900원이 됨 Ⓑ 부분이 실제 0원은 아닐 것이므로 이를 반영 - 수요 예측 업무의 전문가가 아닌 선출직 공무원인 이○문의 입장에서 한국교통연구원의 수요 예측 결과를 신뢰한 것은 어느 정도 수긍할 수 있음 (다만, 무작정 신뢰하기만 하고 그에 대한 검증⋅확인을 하지 않아 손해배상책임 자체는 인정하는 것임)
● 피해자인 용인시에 대한 관계에서 ‘공동불법행위자 아닌 부진정연대채무자’인 한국교통연구원의 책임비율은 1%로 산정함이 타당함 ⇨ 손해배상금의 액수는 42억 9,361만 9,180원이 됨
- 한국교통연구원의 책임비율은 이○문 전 시장의 책임비율보다는 낮게 정함이 타당 설령 한국교통연구원 소속 연구원들이 과도한 수요 예측을 하였더라도, 이○문 전 시장은 최종 책임자로서 그러한 과도한 수요 예측을 제대로 검토⋅확인하여 이를 수정 반영하거나 저지 규정을 둘 수 있었음에도 그러한 조치를 취하지 않아 사업시행자에게 일방적으로 유리한 내용의 실시협약을 체결하였기 때문임
● 연구원들은 한국교통연구원 소속이기는 하지만, ‘피해자인 용인시와의 관계’에서는 앞서 본 법리에 따라 공동불법행위자인 이○문 전 시장과 함께 책임비율은 5%로 하고,
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